VOLKER LEINEMANN - REFLEXIONES

ACERCA DE LA ELABORACIÓN DE UNA NUEVA LEY ORGÁNCICA DE EDUCIÓN (LOE), CON ESPECIAL REFERENCIA A LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA



INTRODUCCIÓN

En estos días, los Ministros del P.P. de Educación y Educación Superior conjuntamente con la presidencia de la Comisión Permanente de Educación de la Asamblea Nacional (AN) de la República Bolivariana de Venezuela están acelerando los procedimientos para sancionar lo antes posible una nueva LOE en concordancia con la Constitución, aprobada en 1999.

Por otra parte, la llamada “sociedad civil”, compuesta por gremios, autoridades escolares y universitarios y personalidades, apoyada por varios medios de comunicación, se oponen a que sea impuesta una nueva ley sin el debido debate previo. Además, hay en la misma AN divergencias en cuanto habría que hacer dos discusiones o ir directamente a la Segunda, visto que en 2001 fue aprobado el proyecto en Primera.

En lo siguiente, trato de dilucidar este punto, pero sobre todo hacer hincapié a los “pecados originales” cometidos en la Constitución de 1999, referente a la DoctrinaBolivariana, Obligatoriedad y Autonomía Universitaria.


1. ¿PRIMERA O SEGUNDA DISCUSIÓN?

El Art. 210 de la Constitución vigente es taxativa cuando dice:

“La discusión de los proyectos que quedaran pendientes al término de la sesiones, podrá continuarse en las sesiones siguientes o en sesiones extraordinarias.” (negritas mías)

El PLOE aprobado en 2001 por la AN en Primera Discusión no se continuó en las siguientes sesiones ni se hicieron sesiones extraordinarias. Es más, la Comsión Permanente de Educación faltó a cumplir con lo establecido en segunda párrafo del Art. 208 que dice:

“Las Comisiones que estudien proyectos de ley presentarán el informe correspondiente en un plazo no mayor de treinta días consecutivos.”

Por lo demás, basta comparar someramente el texto del Proyecto de 2001 con el del Proyecto de Agosto 2009, para darse cuenta que se trata de un nuevo proyecto de ley.

Vale la pena recordar lo que pasó en la elaboración, discusiones, y sanción de la LOE vigente, entre 1973 y 1980, año de su sanción definitiva por el aquel entonces Congreso Nacional. (Ver Leinemann, 1980). Senadores habían presentado en 1973 un proyecto a su Cámara, donde recibió dos discusiones y fue remitido a la Cámara de Diputados. Esta, a la vez realizó dos Discusiones, y el Proyecto sancionado por esta Cámara fue nuevamente remitido al Senado para su definitiva sanción. Pero resultó que el Proyecto había sufrido cambios profundos, realizado por la Comisión de Educación de Diputados.

Por tal motivo, “el Senador Luís B. Prieto F. sostuvo que se tratara de un nuevo Proyecto como lo da a entender el mismo Informe del Proyecto para la primera Discusión y como tal debería tener sus dos discusiones reglamentarias en el Senado.” (Leinemann, ib, pág. 12)

Así fue aceptado, no obstante significó una nueva demora. “El 24 de abril de 1980 el Senado aprobó el Proyecto en Primera y el 19 de junio de 1980 en Segunda Discusión. La Cámara de Diputado por su parte aceptó el 9 de julio de 1980 las modificaciones quedando así sancionada la Ley Orgánica de Educación.”

En conclusión, sin duda alguna, se trata en nuestro caso, de un nuevo proyecto que debe recibir dos discusiones en la AN y adicionalmente, se tiene que cumplir con lo que establece el Art. 211 de la Constitución:

“La Asamblea Nacional o las Comisiones Permanentes, durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, consultarán a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas, y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos. …” (negritas mías)

Estas consultas son importantísimas en el caso venezolano, donde el gobierno dispone en la AN de una mayoría abrumadora.


2. “PECADOS ORIGINALES”

Los “pecados originales” se cometieron al aprobar la Constitución en 1999. En nuestro contexto, me refiero a la Doctrina Bolivariana, la Obligatoriedad y la Autonomía Universitaria.

2.1. LA DOCTRINA BOLIVARIANA

Al invocar en el Preámbulo el ejemplo histórico del Libertador Simón Bolívar y rebautizar la República con el nombre “República Bolivariana de Venezuela”, se abrieron las puertas al gobierno, dada que no se encuentra definido el contenido de la “Doctrina Bolivariana”, de decidir a su conveniencia cuales ideas de Bolívar usar y como interpretarlas.

Así, se llegó inclusive, hablar de que Bolívar fue el primer socialista venezolano. Eso puede dar pie, entonces, a la llamada “construcción del socialismo del siglo XXI”, que necesariamente encuentra su expresión en las leyes, especialmente que tienen que ver con la propiedad, la economía en general y las de educación.

2.2. LA OBLIGATORIEDAD

En todos los Estados modernos la educación es obligatoria y la rectoría está en manos de órganos del estado. La cuestión es, cuantos años abarca y a partir de que edad. En nuestra Constitución, se establece lo siguiente al respecto:

“Art. 103. La educación es obligatoria en todos sus niveles, desde el maternal hasta el nivel medio diversificado.” (negritas mías)

Ciertamente, es muy loable de extender la obligatoriedad hasta el bachillerato inclusive, a pesar que la realidad nos muestra, que tenemos en el país una deserción considerable a partir del 7º Grado.

Pero establecer la obligatoriedad desde el nivel maternal, no se encuentra en ninguna legislación de países democráticos. Esta norma constitucional faculta a los órganos del estado obligar a los padres a que inscriban a sus recién nacidos en este nivel. Visto así, se puede ciertamente hablar de intervenir en la patria potestad en lo que se refiere a la educación.

Recordamos, que la Ley Orgánica de Educación de 1980, en su artículo 9, todavía vigente, establece la obligatoriedad para los niveles de educación pre-escolar y básica.

Por lo tanto, se recomienda eliminar la obligatoriedad del nivel maternal mediante una enmienda constitucional.



2.3. LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA (AU)

La AU ha sido siempre un espinoso tema en Venezuela. (Ver Leinemann, La educación superior venezolana entre autonomía heteronomía: Un estudio de su normativa 1946-1987, 1990).

Con la elección de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) en el año 1999, se dio la oportunidad de incluir en la nueva constitución un articulado referente a la autonomía.

Ya en el año 1995, en una ponencia que presenté en el IV Congreso Venezolano de Derecho Constitucional, titulada “La autonomía universitaria como garantía constitucional: un estudio comparativo de las constituciones vigentes de 19 países latinoamericanos”, llegué a la siguiente conclusión:

“Se concluye que en 13 de 19 países se establece o se garantiza expresamente la autonomía y en uno (Uruguay) indirectamente, por normas constitucionales. Llama la atención que todas las nuevas constituciones de Brasil, Colombia, El Salvador, Paraguay y El Perú productos de Asambleas, Convenciones y Congresos Constituyentes contienen sin excepción normas al respecto. Este hecho y la evolución de la autonomía en Venezuela hacen recomendable incluir la autonomía de las instituciones de educación superior y de sus órganos de coordinación como derecho colectivo de la comunidad universitaria, garantizado por el Estado, en la reforma constitucional planteada, independientemente sí es llevado a cabo por el Congreso Nacional o por una Asamblea Constituyente.” (Leinemann 1995)

De hecho, la autonomía adquirió rango constitucional en la nueva Constitución pero en forma incompleta y ambigua.

Por lo tanto, el 18 de abril de 2001 visto la elaboración de un proyecto de Ley Orgánica de Educación, me dirigí a la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional en los siguientes términos:

“El Art. 109 de la nueva Constitución establece las normas fundamentales acerca de la autonomía que deben inspirar y guiar la elaboración de las leyes arriba mencionadas.
Lamentablemente, por causas que no vienen al caso de discutir aquí, adolece de contradicciones y omisiones que se prestan a interpretaciones erróneas.

Así tenemos que establece que “el Estado reconocerá la autonomía universitaria ..” sin distingos y en la siguiente frase habla de “Las universidades autónomas ...”, cuando en ninguna parte constitucional o legal se ha determinado hasta ahora cuáles son, si bien es cierto que se puede interpretar según el Art. 9 de la vigente Ley de Universidades, que son autónomas las universidades públicas no experimentales. Pero contradictoriamente, por otra parte, el Art. 10 de la misma ley establece que “Estas universidades (las experimentales, el autor) gozarán de autonomía dentro de las condiciones especiales requeridas por la experimentación educativa.” Y en efecto, desde la entrada en vigencia de la última reforma de la Ley de Universidades en 1970, universidades nacionales experimentales como la Universidad de Oriente, la Universidad Nacional Experimental “Simón Bolívar” y algunas otras más han adquirido su autonomía por sendos decretos del Ejecutivo Nacional. La diferencia normativa fundamental es que en contraste con la Universidad Central de Venezuela, la Universidad de los Andes, la Universidad del Zulia y la Universidad de Carabobo, las mencionadas universidades experimentales con autonomía, incluyendo la Universidad de Oriente, que comúnmente se incluye en el grupo de las universidades autónomas, se rigen cada una por un reglamento general específico, dictado por el Ejecutivo Nacional.

Por lo tanto, la norma contenida en la última frase del Art. 109 de la Constitución vigente “Las universidades nacionales experimentales alcanzarán su autonomía de conformidad con la ley” está completamente desfasada de la realidad, a menos que el Ejecutivo Nacional decida derogar los decretos y demás normas que habían otorgado esta autonomía a un número considerable de universidades experimentales, es decir hacer ‘tábula rasa’ y comenzar en cero, que seguramente provocaría fuerte resistencia en las respectivas comunidades universitarias. Por lo demás, es odiosa la diferenciación entre universidades autónomas y experimentales, porque la experimentalidad debe ser un elemento consustancial de cualquier institución de educación superior.

Las omisiones que cometieron los constituyentes son las siguientes: No se hace mención de los órganos de coordinación, por ej. Consejo Nacional de Educación Superior y los Institutos y Colegios Universitarios, que según mi opinión necesitan también de la autonomía para desempeñarse eficaz- y eficientemente. Desde la creación de los institutos y colegios universitarios había la tendencia tanto abierta como oculta de discriminarlos o ignorarlos. Su inclusión en el sistema de educación superior venezolano siempre ha sufrido de este síndrome. Muchos universitarios, sobre todo los que ocupan cargos, no entienden o no quieren entender, que las diferencias se derivan de la misión y funciones, quiere decir de la naturaleza de cada tipo y de cada institución en particular y no si ofrecen carreras cortas o largas.

También ocurre que estas instituciones igual como las universidades experimentales han sido tratados por todos los gobiernos como fuente del clientelismo y dominación bajo el pretexto que el Estado requiere para el desarrollo del país tener esa injerencia directa. En general no querrían entender, que a un sistema democrático conviene tener una sistema de educación autónoma para adaptarse sistémicamente a las exigencias del entorno .

Estas mismas consideraciones valen para los órganos de coordinación, que mas bien como demuestra el caso del Consejo Nacional de Universidades-OPSU se han convertido muchas veces en órganos de dominación por parte del Ejecutivo Nacional.

Adicionalmente observamos, que en vez de reducir la burocracia en la administración pública, más bien se ha aumentado, que indica a primera vista una mayor concentración y centralización de las competencias en educación superior en manos del Ejecutivo Nacional.

Ahora bien, mientras no está planteado una reforma parcial de la Constitución de 1999 al respecto, que sería lo más sano para un desarrollo correcto y preciso de las leyes en la materia, no queda por los momentos otra alternativa que aplicar en forma interpretativa y extensiva la normativa constitucional vigente.

Así, en la nueva Ley Orgánica de Educación se podría determinar cuáles son las universidades autónomas, pero repito que sería muy odiosa la diferenciación entre universidades autónomas y experimentales.

En cuanto se refiere a los institutos y colegios universitarios, en vista de silencio constitucional, se podría incluir su mención en la Ley Orgánica de Educación, pero siempre teniendo en mente de considerarlos integrantes de un sistema de educación superior y no como instituciones a la merced del Ejecutivo Nacional.” (Leinemann 18-04-01)

Hoy en día, ante materias tan delicadas y complejas como son la educación general y superior sería de todas maneras aconsejable elaborar dos leyes orgánicas distintas, una de Educación General que abarca desde el nivel de educación maternal hasta el nivel medio diversificado y otra de Educación Superior conforme al artículo 203 de la Constitución o una Ley Marco con pocos artículos, dejando los detalles a las Leyes Especiales y Reglamentos.

Anoche fue aprobada en la AN la LOE en Segunda Discusión. No quedará otras opciones que protestar el procedimiento inconstitucional, dirigirse al Tribunal Supremo de Justicia, aunque sería como un “saludo a la bandera” y lo más efectivo sería someter la ley a un referendum abrogatorio de acuerdo al Art. 74 de la Constitución.

AGOSTO DE 2009